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    案例研究 | 采用PPP模式建設秭歸長江公路大橋的探索與啟示

    網絡 1104 2019年07月30日
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    秭歸長江公路大橋(香溪長江公路大橋)是完善湖北“六縱五橫一環”骨架公路網的重要接線工程,是帶動“一江兩山”旅游開發項目的重要控制性和基礎性工程之一,是庫區移民重大民生工程和三峽庫區戰備公路的戰略性工程。2015年8月28日,湖北香溪長江公路大橋建設舉行誓師大會,項目正式開工。三峽庫區秭歸縣將結束跨長江及香溪河兩岸通行艱難的歷史,庫區人民無不歡欣鼓舞,翹首期盼的天塹變通途的夢想終將實現。在同類橋型中,該項目施工難度為世界前列,跨度亞洲第一,長江橋凈空高度第一,也是湖北首個PPP公路項目。從論證到立項、從物有所值評價到競爭性磋商、從簽約到開工,一路艱辛,令人百感交集。

    一、堅持立足根本,以路興業

    秭歸縣位于湖北西部,地處長江西陵峽畔,三峽工程壩上庫首,是偉大愛國詩人屈原的故里,乃著名的“中國臍橙之鄉”、三峽工程移民大縣。據工程規劃和調查統一,三峽工程直接淹沒占地范圍,涉及秭歸縣11個鄉鎮154個村,財產損失綜合指標占三峽庫區21個縣市的10%,占湖北庫區4個縣區的53%。秭歸有4個鄉鎮處于江北,8個鄉鎮處于江南。因庫區蓄水,過去可涉水而過的香溪河變成了浩蕩的水域,庫區人民出行極為不便,柑桔運輸靠肩挑背駝加車渡結合。在三峽庫區縣市中,秭歸是唯一沒有長江橋的縣,多年來,全縣上下一直在苦苦追尋大橋夢。在最初的方案中,只考慮了跨江橋,但美麗的香溪河兩岸便被阻隔,且仍有兩個鄉鎮的群眾將被阻塞在大山深處。秭歸的戰略者放眼長遠,沒有簡單的只考慮通行問題,而是將柑桔產業、旅游業、現代林業發展等納入視野,實現以路興業、以路致富。規劃幾經調整論證,設計了既有跨江橋又有跨香溪河大橋方案,中間用互通線將其有機連接,不僅解決了沿線廣大群眾的出行問題,而且將激勵庫岸沿線大力發展臍橙產業,待字閨中的屈原故里樂平里景區將面成于世,“四人風景線”(詩人、美人、巴人、野人)可有效融合,同時大橋所在區域也將是空中俯看三峽的最佳位置。

    香溪長江公路大橋2009年納入國務院批準的《三峽后續工作規劃》。2012年10月,國家發改委以〔2012〕3432號文同意批復立項。2013年6月25日,國家發改委以〔2013〕1196號文件正式批復項目《工程可行性研究報告》。2014年3月28日,交通運輸部以交函公路〔2014〕188號文批復香溪長江公路大橋初步設計。

    香溪長江公路大橋距三峽大壩上游約30公里,全長5.617公里。其中:跨長江大橋采用主跨519米的中承式鋼箱桁架拱橋方案,橋長883.2米,香溪河大橋采用主跨470米的雙塔雙索面組合混合梁斜拉橋方案,橋長1058米;兩岸接線長3.754公里。全線采用雙向四車道一級公路標準建設,設計速度為60km/h,路基和橋梁寬度23米(主橋不含拉索區)。該項目由武漢市政建設集團作為牽頭方與中鐵大橋局七公司、武漢市市政路橋有限公司組成聯合體投資建設,項目概算總投資20.98億元,建設期4年。在長江“黃金水道”上,由縣級政府爭取立項、批復、建設的長江大橋,目前僅秭歸一家。項目建成后,可使國家高速公路滬蓉線和滬渝線相互連通,對于拓展高速公路的輻射范圍,整合鄂西旅游資源,服務武陵山片區經濟社會發展,促進三峽庫區經濟社會發展,改善庫區人民群眾生產生活條件和移民安穩致富具有十分重要的意義。

    二、堅持創新機制,實現共贏

    國家發改委批復該項目為政府收費還貸建設項目,批復項目資本金為6億元,由三峽后續規劃資金2.5億元和秭歸縣安排財政性資金3.5億元構成,其余近15億元建設資金利用國內銀行貸款解決。由于秭歸縣是國家級貧困縣,縣域經濟發展基礎薄弱,2014年底全縣公共財政預算收入僅7億元,縣級財政只能滿足基本運轉,無財力實施該項目。同時金融機構對政府貸款存在政策障礙,全部由社會資本投資又缺乏吸引力,一時間項目陷入了資金困境。通過一年多的探索,秭歸縣決定采用PPP模式解決項目建設融資難題。在各級黨委政府和部門支持下,取得了明顯成效。

    根據中交第二公路勘測設計院對項目進行的投資評估分析,20年收費期收費收入合計為23.66億元,固定資產投資和運營成本等合計支出為34.85億元,凈缺口11.19億元。依據該結論,僅靠政府投入或者單純依靠社會資本投入,該項目都無法實施。為突破建設資金瓶頸,發揮政府資金四兩撥千斤的作用,用政府資金“一瓢水”,帶動銀行“一井水”,攪動民間資本“一江水”,秭歸縣按照讓社會資本有一定合理利潤的原則,確定了香溪大橋建設的投資架構,即,注冊資金1.68億元(其中政府投入0.68億元),政府補貼9.32億元,其余10億元通過合作人擔保,由項目公司向銀行貸款解決。為尋求優質社會資本,共同建設項目,秭歸縣進行了如下探索創新:

    (一)創新合作機制。項目由秭歸縣政府授權的單位,與PPP合作人共同成立特殊目的公司(SPV,簡稱項目公司),項目公司注冊資本1.68億元,政府、PPP合作人分別出資40%、60%。政府出資作為特殊股份,不要求返本及分紅。秭歸縣政府依法授予項目公司特許經營權,特許經營期20年。

    (二)創新長期穩定的投資回報機制。香溪大橋項目經濟效益不高,項目不能覆蓋投資運營成本,為保障PPP合作人長期穩定的投資回報,一是安排政府投資補助。秭歸縣政府在注冊資本之外,在建設期安排最高限額8.32億元的投資補助,項目總投資21億元和政府投資補助的差額,由合作人負責籌措并獨立承擔完整的籌措法律責任。二是安排項目運營培育期資金補助。運營期前5年政府安排補助資金1億元,或在縣城規劃區內無償提供300畝土地。三是采取PPP合作人和施工單位一體的模式,降低工程成本。四是建立最低收益補償機制。即收費年限到期后,收入仍不足以覆蓋投資運營成本的,秭歸縣政府承諾以5000畝林地的開發及收益權作為補償。若新建通過項目的高速公路,項目整體收購的收益,由政府和PPP合作人按照5:5的比例分成。

    (三)創新有效的風險分擔機制。按照“風險由最適宜的一方來承擔”、“政策、法律和最低需求風險等由政府承擔”的原則,香溪大橋項目建設、財務、運營維護等商業風險主要由PPP合作人承擔。秭歸縣政府主要承擔政策和法律風險:一是若項目收費標準低于20元/標準車次,按實際發生收費車次對差額據實進行補貼。二是根據《投資評估報告》分析,在政府補助10億元的情況下,20年收費期仍不能全部收回投資,政府協助項目公司按照《收費公路管理條例》的規定申請延長收費5年。三是秭歸縣承諾特許經營期內該縣不再規劃建設長江大橋。

    三、堅持依法依規,突破常規

    秭歸縣嚴格按照相關法律法規,突破常規,運用“物有所值”的理念和方法,規范項目各個操作環節,確保項目符合PPP的內涵要義、必備特征和機制原理,創下了我省PPP項目“多個第一”。

    (一)首個聘請“咨詢+法律”專業服務團隊提供全過程服務。由設計咨詢機構和法律團隊,為項目定量評估、合作方案設計、PPP合作人招標、合同制定談判等方面提供服務。

    (二)首個開展“物有所值”評價。財政部文件要求,財政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業主管部門,從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較,計算項目的物有所值量值,判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。2015年1月15日,省財政廳聘請北京交通大學、中南財經政法大學等單位的知名專家按照財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》的要求,從“性價比、全生命周期價格、綜合經濟和社會效益”三個層次進行綜合評判,得出了“本項目采用政府和社會資本合作方式是合適的,符合物有所值原則”的評價意見,為項目實施提供了關鍵支撐。

    (三)首個通過地方人大審議。秭歸縣政府向縣人大常委會報送《關于采用PPP模式建設香溪長江公路大橋的議案》并獲得通過,為項目實施提供重要保障。下一步將按人大決議,將PPP合同中政府支付義務,納入中長期財政規劃和年度預算。

    (四)首個采用競爭性磋商采購方式。2015年1月22日財政部發布《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》后,我們迅速響應,發布項目《競爭性磋商文件》,按“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式,啟動采購程序。

    (五)首個采取“一個項目、兩個平臺”采購方式。在“PPP合作人和承包商一體”模式下,為避免監管沖突,我們采取“一個項目、兩個平臺”,即先通過省政府采購中心競爭性磋商確定合作人排序名單,再通過省公共資源交易中心公開招標確定施工承包商名單,最后談判確定PPP合作人,保障項目推進。

    通過項目實踐,秭歸縣認為在經濟新常態下,采用PPP模式建設公共基礎設施切實可行,對拉動投資、穩增長具有很強的推動作用。一是有利于拓寬基礎設施建設融資渠道,破解融資難的問題。秭歸縣是國家貧困縣,香溪大橋自身經濟效益不高,不采取PPP模式,項目無法建成。二是有利于控制政府性債務。項目債務由合伙人擔保,項目公司獨立承擔民事法律責任,政府更不存在隱形債務風險。三是有利于激活社會資本。創新社會資本投融資方式,為經濟發展提供持久的動力,提升公共服務的供給效率和質量。

    發布人:PPP服務平臺
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